事故出機(jī)構(gòu)。重特大安全事故催生了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，很多人對(duì)此非常認(rèn)同。本世紀(jì)初的第一個(gè)十年和上世紀(jì)九十年代，是我國(guó)重特大安全事故多發(fā)、頻發(fā)的一個(gè)時(shí)期，最多的一年發(fā)生死亡100人以上的特別重大安全事故5、6起，引發(fā)了全社會(huì)對(duì)安全生產(chǎn)工作的高度不滿。之后，黨和國(guó)家采取了很多措施，獨(dú)立設(shè)置安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門，通過十多年的治理，把重特大安全事故數(shù)量和頻率降下來了，成績(jī)有目共睹。
但是，獨(dú)立設(shè)置近20年的安全監(jiān)管部門在工作中也有很多不盡如人意之處，其中最突出的就是“內(nèi)卷化”現(xiàn)象。
現(xiàn)代英語有一組以“-volution”為后綴以表現(xiàn)運(yùn)動(dòng)的詞，其中有4個(gè)被用來描述社會(huì)變遷，即：revolution（革命）、evolution（進(jìn)化）、devolution（退化）和involution（內(nèi)卷）。革命是一種非正常的突變、進(jìn)化是一種連續(xù)漸進(jìn)的過程、退化是一種墮落惡化的過程，而內(nèi)卷則是一種內(nèi)部細(xì)致、固守、停滯的變化過程。對(duì)“內(nèi)卷化”有很多研究，各有側(cè)重，包括農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化、政權(quán)內(nèi)卷化等等。“內(nèi)卷化”一般理解為：一個(gè)系統(tǒng)發(fā)展到一定階段后，由于向外擴(kuò)張狀態(tài)受到制約，進(jìn)而轉(zhuǎn)向通過內(nèi)部復(fù)雜化、精細(xì)化來維持原有運(yùn)作機(jī)制。系統(tǒng)既沒有突變式的發(fā)展，也沒有漸進(jìn)式的增長(zhǎng)，逐漸喪失活力，這是一種缺乏創(chuàng)新、擴(kuò)張與再生原動(dòng)力和執(zhí)行機(jī)制、沒有實(shí)質(zhì)增長(zhǎng)的狀態(tài)。
安全監(jiān)管工作的“內(nèi)卷化”就是指安全工作發(fā)展到了一定階段，各級(jí)政府都建立了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，但是由于新的外部資源非常有限，在規(guī)模上已無擴(kuò)大的可能。安全監(jiān)管主要通過內(nèi)部復(fù)雜化、精細(xì)化手段逐漸固化過去的機(jī)制。但是，隨著時(shí)代的進(jìn)步，過往的機(jī)制呈現(xiàn)出不適應(yīng)性，而內(nèi)部卻沒有當(dāng)初創(chuàng)新發(fā)展、擴(kuò)張、再生的那股勁頭，始終處于一種內(nèi)旋、內(nèi)耗、自我維系、自我復(fù)制的低層次狀態(tài)。其表現(xiàn)為：
一、角色沖突。安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)本應(yīng)是企業(yè)安全生產(chǎn)工作的監(jiān)督部門，但是在實(shí)際工作中卻集企業(yè)安全生產(chǎn)“運(yùn)動(dòng)員”“教練員”和“裁判員”于一身。“裁判員”角色很好理解，就是對(duì)企業(yè)安全安全生產(chǎn)開展監(jiān)督、檢查和執(zhí)法，這和大多數(shù)國(guó)家對(duì)職業(yè)安全監(jiān)管、勞動(dòng)安全監(jiān)督的定位是一樣的。
不同的是，在長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，對(duì)國(guó)有企業(yè)的安全監(jiān)督一直被定位為管理企業(yè)安全，對(duì)企業(yè)安全進(jìn)行微觀的直接干預(yù)，比如對(duì)企業(yè)開展安全隱患排查。久而久之，形成了這樣一種慣性，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，無論對(duì)國(guó)企還是民企都是直接干預(yù)。直到今天，這種觀點(diǎn)仍然暢銷，即安全監(jiān)管的主要職責(zé)就是到企業(yè)開展安全檢查，如果檢查不出問題或者是檢查過后企業(yè)出問題，安全監(jiān)管部門要承擔(dān)責(zé)任。近年山東周村案等多起安全監(jiān)管人員被判刑皆是出于這樣的邏輯。一句話，就是把企業(yè)安全隱患排查等企業(yè)應(yīng)該做的工作，變成了安全監(jiān)管部門的工作，變成了“運(yùn)動(dòng)員”，這是一種角色錯(cuò)位。
另外，還有一種認(rèn)識(shí)，就是安全監(jiān)管部門負(fù)有教育企業(yè)安全的職責(zé)，比如輔導(dǎo)企業(yè)安全工作，是“教練員”。如果企業(yè)安全工作有問題，“教練員”是負(fù)有責(zé)任的。
試想想，假設(shè)綠茵場(chǎng)上有個(gè)運(yùn)動(dòng)員是教練員、還是裁判員，他如何做決定？他做出的任何一個(gè)決定都可能得到質(zhì)疑。所以說，安全監(jiān)管部門的角色混亂，存在嚴(yán)重沖突。安全監(jiān)管部門要大刀闊斧、心無旁騖地工作，就會(huì)暴露出自己的問題；暴露出自己的問題，烏紗帽就保不住；烏紗帽保不住，就沒有工作的機(jī)會(huì)了。正是這樣相悖的角色沖突，導(dǎo)致安全工作處于一種自我掣肘的內(nèi)旋狀態(tài)。
二、模式僵化。安全監(jiān)管工作沿襲了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的行政管理風(fēng)格，重視政治動(dòng)員。在此背景下，安全監(jiān)管措施越來越“政治口號(hào)”化，比如要求企業(yè)“三個(gè)注意”“四個(gè)明白”“五個(gè)強(qiáng)調(diào)”，全部是政治口號(hào)，之后還會(huì)有“七個(gè)要求”“八個(gè)禁止”，越來越多。安全監(jiān)管首先是一門科學(xué)，要強(qiáng)調(diào)科學(xué)預(yù)防、科學(xué)救援。其次，也是一項(xiàng)系統(tǒng)工作，涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、行政、法律和自然科學(xué)等多門科學(xué)，僅僅靠政治動(dòng)員是解決不了問題的。在媒體高度發(fā)達(dá)的今天，政治動(dòng)員的作用越來越有限，更多地是在黨委政府、安全監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)發(fā)揮作用；對(duì)企業(yè)，影響越來越弱。
“運(yùn)動(dòng)式治理”是僵化的又一突出表現(xiàn)。專項(xiàng)整治是一項(xiàng)非常有用的措施，在短時(shí)間內(nèi)
能夠集中各種資源對(duì)突出的問題進(jìn)行治理，從而達(dá)到長(zhǎng)治久安的效果。但是，周周搞、月月搞、年年搞專項(xiàng)整治、安全大檢查卻是安全監(jiān)管系統(tǒng)的“傳統(tǒng)”。很多專項(xiàng)整治、大檢查是應(yīng)激的，不是按計(jì)劃的，一旦發(fā)生事故，立馬就要求組織全行業(yè)、全地區(qū)開展徹底整頓、治理。這個(gè)整治才剛剛開始，又來一個(gè)安全大檢查；這邊要求立即“不留死角”開展安全大檢查，那邊馬上就要“橫向到邊、縱向到底”開展專項(xiàng)整治。這種就叫“運(yùn)動(dòng)式治理”，從年頭搞到年尾，樂此不疲，效果極差。“運(yùn)動(dòng)式治理”還不斷翻新、精細(xì)化，配合每次大型治理活動(dòng)，有專門的督查，聽匯報(bào)、看企業(yè)，光明察不行，還要搞暗訪。
早期，安全生產(chǎn)考核在推動(dòng)機(jī)構(gòu)建設(shè)、防范重特大安全事故方面發(fā)揮了很大作用。現(xiàn)在，考核已經(jīng)成為上級(jí)部門最重要的一個(gè)“撒手锏”，內(nèi)容形式上越來越僵化。當(dāng)前的安全生產(chǎn)考核所采用的指標(biāo)都是事故、死亡數(shù)量等“靜態(tài)”指標(biāo)，或者是上級(jí)部門年度的一些具體工作，不能反映安全工作的全部。目標(biāo)導(dǎo)向不清、評(píng)價(jià)方向不對(duì)、引導(dǎo)效果不好，越來越像“雞肋”，食之無味。考核在形式上越來越嚴(yán)格，方案越來越復(fù)雜，看起來嚴(yán)肅、認(rèn)真、細(xì)致。
壓力型體制。安全監(jiān)管系統(tǒng)是典型的的“職責(zé)同構(gòu)”，上下級(jí)所管的事情基本一樣、而且工作沒有邊界，責(zé)任不清晰，有成績(jī)歸屬上級(jí)，有錯(cuò)誤一般往下推。上文所講的安全生產(chǎn)考核就是壓力型體制的集中體現(xiàn)，為了實(shí)現(xiàn)意圖，上級(jí)還會(huì)使用包括考核在內(nèi)的各種手段予以督促，比如約談下級(jí)政府、批評(píng)、通報(bào)等等，加上事故追責(zé)，就逐漸形成了安全監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)部的壓力型體制，成為“運(yùn)動(dòng)式治理”等僵化模式滋生的土壤。
三、耗散失能。耗散失能是指由于工作定位、思路和執(zhí)行過程的原因，導(dǎo)致資源、能力耗散，看似發(fā)力，實(shí)際上好似拳頭打在棉花上，力量被卸掉了，工作效果與目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)。安全監(jiān)管部門承擔(dān)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理職責(zé)，對(duì)其它部門履行安全監(jiān)管工作實(shí)施監(jiān)督。政府安全生產(chǎn)委員會(huì)辦公室設(shè)在安全監(jiān)管部門。安全監(jiān)管部門作為同級(jí)政府的一個(gè)普通部門，對(duì)其它部門缺乏權(quán)威，并無手段發(fā)揮監(jiān)督職責(zé)，其功能主要是開會(huì)、發(fā)通知、組織節(jié)前安全大檢查，綜合監(jiān)管有名無實(shí)。
再如，安全標(biāo)準(zhǔn)化工作是一項(xiàng)非常有益的措施，對(duì)于提高中小企業(yè)安全管理水平非常有用。但是，在“大躍進(jìn)”式的推進(jìn)中，要求企業(yè)無論大小、安全水平高低都要“一刀切”地推進(jìn)，而且制定了很多具體的督促措施。為了減少麻煩，不少通過OSHAS18001的企業(yè)聘請(qǐng)安全生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)單做一套資料應(yīng)付。不少企業(yè)通過了安全標(biāo)準(zhǔn)化，但是質(zhì)量堪憂，是典型的“無質(zhì)量的增長(zhǎng)”。安全生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)看似賺了錢，但是工作卻“爛尾”了，市場(chǎng)沒了。這樣的工作不在少數(shù)，比如正在推進(jìn)的安全生產(chǎn)責(zé)任險(xiǎn)，如果只追求數(shù)量賣保險(xiǎn)，不抓好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，未來真有可能走向新的“爛尾”。
最能體現(xiàn)耗散失能的對(duì)企業(yè)的監(jiān)管了，安監(jiān)部門雪片式地發(fā)文件、提要求，但是企業(yè)可能根本看不到，即使看到了也沒法做。除了企業(yè)自身的問題外，監(jiān)管部門得檢討自己的問題，一些具體監(jiān)管，缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，看起來很認(rèn)真，實(shí)際作用不大。已經(jīng)不止一次聽說這樣的案例：監(jiān)管部門帶領(lǐng)專家到企業(yè)檢查，一撥專家一個(gè)觀點(diǎn)，即使同一撥專家也有不同觀點(diǎn)。有的企業(yè)來了7、8撥專家，檢測(cè)、評(píng)估搞了一次又一次，每次都不一樣。企業(yè)被折騰得無所適從。
2018年，我國(guó)進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，將安全監(jiān)管和其它12項(xiàng)職能進(jìn)行整合，組建了新的應(yīng)急管理部門，工作范圍更加廣、內(nèi)容更加多、任務(wù)更加重。在工作中，過去“內(nèi)卷化”的問題一個(gè)都沒有解決，反而更加嚴(yán)重；舊的問題沒有消除，新的問題又來了。
政治動(dòng)員越來越重視。應(yīng)急管理部門工作不好干，一年到頭，好不容易過了汛期，馬上就迎來了森林火災(zāi)特別防護(hù)期。剛剛元旦值班，馬上又要搞春節(jié)防護(hù)期。各類防范會(huì)議、視頻會(huì)議一個(gè)接一個(gè)，都在講要提高政治認(rèn)識(shí)、做好應(yīng)急值守。應(yīng)急值守非常重要，毋庸置疑，但是基層一個(gè)部門（不止是應(yīng)急管理部門）在假期要應(yīng)付4、5個(gè)不同的應(yīng)急值守，不但有部門間聯(lián)合值守，還搞局內(nèi)部聯(lián)合值守，還有值班抽查、督查，光靠值守能夠解決問題嗎？我們現(xiàn)在層層指揮，最后誰去具體負(fù)責(zé)處置、落實(shí)？隊(duì)伍、裝備、物資在哪里？應(yīng)急值守現(xiàn)在正在往內(nèi)部“精致化”發(fā)展。我們需要做的工作還很多，政治不能包治百病。夯實(shí)基礎(chǔ)、形成機(jī)制才是根本，當(dāng)務(wù)之急是在被動(dòng)應(yīng)急的同時(shí)，更多地投入精力規(guī)劃好、建設(shè)好整個(gè)公共安全體系、應(yīng)急處置體系。
部門間更多扯皮。安全生產(chǎn)監(jiān)管就存在職責(zé)不清的問題，江蘇響水“3·21”事故中環(huán)保部和應(yīng)急管理部就行業(yè)監(jiān)管部門就扯皮了，我們到現(xiàn)在也沒有分清楚哪些企業(yè)的安全該歸誰管。到了應(yīng)急管理時(shí)代，除了安全生產(chǎn)外，自然災(zāi)害防治和應(yīng)急救援扯皮又出現(xiàn)了，森林防火指揮部設(shè)在應(yīng)急管理部門，那么森林防火到底是自然資源部門牽頭還是應(yīng)急管理部門牽頭？各種扯皮，導(dǎo)致耗散失能。一些地區(qū)要求應(yīng)急管理部門牽頭處置治安事件，特別是很多大型活動(dòng)，包括交通疏導(dǎo)、安保等明顯屬于一般治安管理的工作，也要求應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)，扯來扯去，資源都耗散在扯皮上。
應(yīng)急指揮舉步維艱。自然災(zāi)害和事故災(zāi)難救援由應(yīng)急管理部門牽頭負(fù)責(zé)，理應(yīng)建立成為統(tǒng)一、權(quán)威的指揮核心。但是，在實(shí)際中，應(yīng)急管理部門的權(quán)威性一如安全監(jiān)管時(shí)代，作為政府的一個(gè)普通部門，并無足夠的權(quán)威。相比之下，很多部門更愿意聽從代表黨委政府的總值班室調(diào)遣，應(yīng)急指揮還需要通過總值班室進(jìn)行，舉步維艱。
新的應(yīng)急管理部門寄托了黨和國(guó)家巨大的期望，如果不能夠抓住機(jī)遇，在成立階段就著手解決過去安全監(jiān)管“內(nèi)卷化”的舊問題、防范新問題，就會(huì)錯(cuò)過改革窗口期，陷入更加深度的“內(nèi)卷化”。當(dāng)務(wù)之急就是要引入外部資源，打破現(xiàn)有模式，構(gòu)筑新的體系。
一是打破舊有模式。目前應(yīng)急管理工作這種內(nèi)卷、暫時(shí)的平衡需要外力打破。黨委政府對(duì)應(yīng)急管理工作很重視，但是這種重視與對(duì)GDP的重視程度相距甚遠(yuǎn)，應(yīng)急管理工作還屬于“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”。要做好應(yīng)急管理工作，要從外部注入動(dòng)力，切實(shí)提高黨委政府對(duì)應(yīng)急管理工作的認(rèn)識(shí)和足夠的投入，要將自然災(zāi)害和事故災(zāi)難物質(zhì)損失納入GDP考核，將安全生產(chǎn)、自然災(zāi)害損失單獨(dú)作為GDP的一項(xiàng)內(nèi)容列出來，作為衡量黨委政府班子履職能力的重要參考。
以全新視角做應(yīng)急。按照習(xí)近平總書記關(guān)于社會(huì)治理工作的指示，應(yīng)急管理工作是一項(xiàng)社會(huì)治理工作，是黨與群眾密切聯(lián)系的重要載體，要堅(jiān)持“共建共治共享”治理。按照十九大報(bào)告要求，要摒棄被動(dòng)安全、被動(dòng)應(yīng)急思路，頂層設(shè)計(jì)、加大投入，堅(jiān)持開門辦應(yīng)急，建設(shè)“公共安全體系”，建立完善風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估、預(yù)防與準(zhǔn)備、預(yù)測(cè)和監(jiān)測(cè)、應(yīng)急和處置、災(zāi)害評(píng)估與恢復(fù)等五個(gè)環(huán)節(jié)。重視基層社區(qū)安全和應(yīng)急工作，把資源、物資、裝備放到社區(qū)一線；依托安全社區(qū)、綜合減災(zāi)示范社區(qū)等載體，整合群眾力量，共同做好應(yīng)急管理工作。
二是厘清應(yīng)急管理部門角色。在企業(yè)安全監(jiān)管中，要強(qiáng)化“裁判員”角色，取消“運(yùn)動(dòng)員”角色，逐漸弱化“教練員”角色。應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)企業(yè)安全監(jiān)督，就是督促企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，督促做好預(yù)防工作，追究企業(yè)管理責(zé)任，這是“裁判員”的工作。應(yīng)急管理部門不代替企業(yè)開展隱患排查工作，不為企業(yè)違法承擔(dān)責(zé)任，只為自己是否履行監(jiān)督責(zé)任承擔(dān)責(zé)任，摘掉“運(yùn)動(dòng)員”的帽子。要建立完善企業(yè)行業(yè)、亞行業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)，讓企業(yè)有章可循。企業(yè)有履行國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)，只要頒布的法律就要執(zhí)行。目前，對(duì)企業(yè)的安全教育、輔導(dǎo)工作政府及其監(jiān)管部門在做，但是效果不好。逐漸弱化“教練員”角色就是政府及其監(jiān)管部門要慢慢退出“教練員”崗位，要培育商會(huì)、協(xié)會(huì)等第三方承擔(dān)“教練員”職責(zé)，依托他們?nèi)プ鲞@樣的工作。
在公共安全體系、應(yīng)急管理體系中，應(yīng)急管理部門是體系的牽頭者，牽頭整個(gè)公共安全體系的建設(shè)，體系建設(shè)涉及到政府及其相關(guān)部門，比如自然資源、林業(yè)、水務(wù)、氣象等等部門。圍繞“事故和災(zāi)害全生命周期”，應(yīng)急管理部門牽好頭，每個(gè)部門在相關(guān)領(lǐng)域的預(yù)防、專業(yè)技術(shù)方面都要發(fā)揮作用，建立有效的體系和機(jī)制。同時(shí)，應(yīng)急管理部門本身也要承擔(dān)具體的預(yù)防工作，比如是企業(yè)安全預(yù)防的具體實(shí)施者，開展相關(guān)的安全治理和執(zhí)法監(jiān)督工作。
三是改革壓力型體制。壓力型體制源于“職責(zé)同構(gòu)”。要明晰各層級(jí)應(yīng)急管理部門的工作職責(zé)，按照“八爪魚”理論，建立分級(jí)監(jiān)管和應(yīng)急處置規(guī)則，明確上下級(jí)的管理范圍。比如，對(duì)于安全監(jiān)管，可以采取分級(jí)分類監(jiān)管制度，明確工作規(guī)則、工作范圍、工作標(biāo)準(zhǔn)，市里監(jiān)管一部分重點(diǎn)企業(yè)，縣里監(jiān)管其余企業(yè)。對(duì)于應(yīng)急處置，同樣規(guī)定在某種條件下，由下級(jí)處置，比如縣在某種條件下自行處置，并將信息及時(shí)反饋到市；在達(dá)到某種條件、滿足某種要求后則由市牽頭進(jìn)行處置，縣則退為執(zhí)行者，與相關(guān)單位配合共同完成處置工作。
改革考核體系，推行以動(dòng)態(tài)指標(biāo)（相對(duì)指標(biāo)）為主的指標(biāo)體系。所謂的動(dòng)態(tài)指標(biāo)就是設(shè)立一個(gè)相對(duì)量的指標(biāo)，比如百億元GDP死亡率、百億元工業(yè)總產(chǎn)值死亡率等等，這樣的相對(duì)指標(biāo)較絕對(duì)指標(biāo)更客觀，就像黃埔古港的燈塔一樣，指引著大家努力的方向。建立上下級(jí)協(xié)商的目標(biāo)設(shè)置機(jī)制，共同設(shè)定相對(duì)指標(biāo)，比如每年百億元GDP死亡率下降2%等等。這種目標(biāo)設(shè)置落腳于現(xiàn)實(shí)，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，不好高騖遠(yuǎn)；也著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)，就像曾子心中理想的“完人”目標(biāo)一樣，“每日三省吾身”，不斷前進(jìn)。
應(yīng)急管理、安全生產(chǎn)現(xiàn)有的工作成績(jī)來之不易。但是，如果固步自封、不思進(jìn)取，不斷“內(nèi)卷化”，不但不利于應(yīng)急管理部門發(fā)揮作用、前功盡棄，也會(huì)影響國(guó)家和社會(huì)和應(yīng)急管理事業(yè)的發(fā)展。因此，我們要警惕應(yīng)急管理工作可能的深度“內(nèi)卷化”，并采取有效的措施來避免其深度“內(nèi)卷化”。
