本文作者系中國安全生產科學研究院原院長、研究員，國務院應急管理專家組成員
我國是自然災害和其他事故災難多發的國家，正處于工業化、城鎮化快速發展時期，進入了各類突發事件發生頻率高、破壞力大、影響力強的階段，由于傳統的和非傳統的、自然的和社會的、國內的和國際的風險矛盾交織并存，今后一個時期可能是我國各方面突發事件風險不斷積累甚至集中顯露的時期。當前，我國應急管理體系與有效應對復雜多變的公共安全形勢還不相適應，與邁向強起來偉大飛躍的經濟社會發展階段還不相適應，與國家治理體系和治理能力現代化的目標還不相適應，與人民群眾日益增長的安全有尊嚴工作生活的期望還不相適應。中國特色社會主義進入新時代，構建新時代國家應急管理體系、提高國家應急管理能力勢在必行，也是負重前行。
一、應急管理能力標志國家綜合國力
近些年來，各種強度的自然災害給人民群眾生命、健康、財產、家庭都造成了巨大傷害，上海外灘踩踏、長江“東方之星”沉船、天津濱海新區危險品爆炸、深圳光明新區排土場垮塌等一些本可避免的事故災難也造成嚴重負面影響，值得深思與警醒，這也凸顯了一些地方在應急準備和應對能力方面存在較大問題和短板。要深刻理解黨中央、國務院重構國家應急管理體系的戰略部署，將重構國家應急管理體系放到維護最廣大人民根本利益中來認識，放到貫徹落實國家總體安全觀中來思考，放到推進國家治理體系和治理能力現代化中來把握，深刻認識重構國家應急管理體系對于為人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安編織全方位、立體化的公共安全網的重要意義。
（一）我國已經到了迫切需要加強公眾安全保護的關鍵階段。不同社會發展階段，群眾的民生問題重點不同。當前我國即將進入全面小康階段，民生問題已不再是簡單的衣食住行，平安已經成為老百姓解決溫飽后的第一需求，安全、環境等問題也就有了前所未有的政治學和社會學意義。一般來講，公眾對重大突發事件的反應可能表現為“耐受”“容忍”和“爆發”三個階段，政府為公眾所提供的公共安全保障程度不能滯后于經濟發展水平，不能明顯低于公眾期望，更不能超出社會承受力，否則就會使公眾難以容忍，對政府社會治理能力產生懷疑，進而導致社會普遍不滿，“民生赤字”增加，甚至可能出現強烈反應。國際實踐表明，一個國家對公眾的安全保護水平取決于三個維度要素：一是經濟基礎與生產力水平；二是科學與工程技術能力；三是執政理念、發展模式、價值觀認同，特別是地方政府的宏觀政策導向。從我國當前實際看，經濟基礎和財政投入能力、工程技術水平已不是主要障礙，如果自然災害還經常造成嚴重人員傷亡、重大安全事件和事故還頻繁發生，公眾自然會把導致問題的關注焦點和不滿集中在政府執政理念、根本發展目標等與社會管理密切相關的方向上，而這些問題具有較高的敏感性，如長期得不到有效解決，必然會影響政府公信力，所以現階段加強應急管理既是正當其時，也是勢在必行。
（二）確保國家長治久安需要通過加強應急管理減少脆弱性、增強抗逆力。脆弱性是指承載體在致災因子作用下，易于受到損害的特性；抗逆力是指一個個體、社區、城市等適應變化條件，抵抗并從災難破壞中快速恢復的能力。傳統應急管理認為：災難和事故的過程與后果主要取決于災變原發源強，如地震級別、暴雨降水量和颶風速度等，但現代風險管理理念則特別強調人類應對各類突發事件所表現出的脆弱性和抗逆力。脆弱性和抗逆力對災難的演變過程和損失后果具有顯著影響，尤其是在巨災應對過程中可能會整體涌現出的系統脆弱性，是成為災變擴展和加劇的主導因素，有時甚至是產生破壞性后果的最本質原因，這也是源發強度相同災害造成的破壞后果在不同地區大相徑庭的主要原因。2015年第三次聯合國世界減災大會通過的《仙臺減災框架》，將減輕災害風險、增強國家和社區抗逆力作為所有國家和地區2015—2030年減災行動目標。
我國在實現中華民族偉大復興的歷史進程中會遭遇各種各樣的風險與挑戰，可能會遇到更加嚴酷和復雜的突發事件，甚至可能會逼近國家公共安全的底線。現代城鄉人員高度密集，城市運行和工業生產系統越來越龐大、越來越復雜，各個系統之間的關聯越來越高，使城市運行大面積障礙、大范圍暴發傳染病、大規模網絡安全事件、核事故等重大突發事件發生率提高。這些事件具有極端小概率、巨大破壞性、高度復雜性的特點，在一個國家或地區很少發生，甚至從未出現過，我們應對這類巨災和危機經驗明顯不足，也很難做出有效的準備和響應，這將是我國未來發展的最主要威脅之一。這就要求我們提早做好應急準備，深入評估可能面臨的安全風險，下大力氣減少重大災難或事件面前的系統脆弱性，增強抗逆力，力爭不出現重大災難或者確保中華民族在重大災難面前能扛得住、過得去，確保中華民族偉大復興進程不被遲滯或中斷。
（三）公共安全事件現實風險度及其控制能力是國家經濟社會發展水平的標志性反映。應急管理是政府的基本職責，也是一項科學化、專業化、綜合性非常強的工作。國內外一些看似并不嚴重的災害造成群死群傷，一些原本可以避免的嚴重事故帶來十分惡劣影響，表面看個人或者個別部門似乎應當承擔很大的責任，實際上由于個人或單一因素對此影響很小，而源于組織性因素、社會性因素和文化性因素的系統結構性缺陷才是同類問題反復出現的最主要原因。研究表明，全球因災造成人員死亡和受沖擊主要發生在發展中和不發達國家，分別占65.6%和98%以上；而因災造成經濟損失主要發生在發達國家，占比為64%以上。人們都期望也需要政府在他們困難時提供幫助，也常常不自覺地對災難面前不同國家和地區政府的應對表現進行比較。現在，中國特色社會主義的優勢已成為共識，如果連公眾最基本的生命安全都保障不了，就會使公眾對中國智慧、中國方案產生懷疑。能否建立務實高效的國家應急管理體系，考量著我們推進國家治理體系和治理能力現代化的能力。
總之，公共安全事件現實風險度及其控制能力是國家經濟社會發展水平的標志性反映，公共安全的發展歷史具有明顯的階段性特征，國家的公共安全政策應從經濟、社會和技術現狀出發，與國家經濟社會發展總體戰略目標相協調。加快建立和完善國家應急管理體系，提高應對公共安全事件或者事故的能力，是當前我們推進國家治理體系和治理能力現代化的迫切要求，也是實現人民安居樂業、國家長治久安的迫切要求。
二、新時代我國應急管理體系建設的挑戰
我國傳統的應急管理體制暴露出條塊分割、信息溝通不暢、資源難以整合、協調力度不夠、重復建設嚴重等問題。當前我國應急管理體制改革定位在加強、優化、統籌國家應急能力建設，核心目標是構建統一領導、權責一致、權威高效的國家應急能力體系。國家應急管理體系建設涉及各層級政府、各有關部門和社會各個方面，而且自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等各類突發事件的關聯性、耦合性越來越強，這給構建新時代國家應急管理體系帶來了巨大挑戰，筆者認為應急管理體制改革之初，尤其需要解決好以下三個方面的問題。
（一）著力解決好各層級、跨機構和全社會協同一致、形成體系的問題。體系的本質特征在于它的整體性，其功能和屬性不是各個要素或子系統的簡單相加，要素或各子系統最優未必能達到整體最優，而是要使各個子系統科學地整合以結構最優實現“整體最優”。政府機構設置多是“功能型”的，即承擔某一領域的具體職能，而應急管理機構是“使能型”的，這就需要在保持有關機構功能基本不變的情況下，通過統籌、協調、監督等來推動在應急管理中發揮作用，這決定了協調一致始終是各國應急管理部門需要面對的挑戰。
我國突發事件包括自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件四類，這些事件的應急管理工作并非都是應急管理部承擔，即使應急管理部自身承擔的自然災害、事故災難應急工作，也需要明確與相關部門和地方各自職責分工。如何構建協調配合機制，如何使應急管理部門承擔起國家應對特別重大災害指揮部工作，沒有現成經驗可循。按照習近平總書記提出的構建國家全方位立體化公共安全網的思想，我國應急管理體系要滿足以下要求：一是必須能夠應對各類突發事件的多災種應急；二是能夠適應多尺度，既可以應用于某個地區，也可以應用于全國乃至國外活動，能有效應對各類不同破壞強度、影響規模和波及范圍的重大突發事件；三是能夠采用多措施，包括政治、經濟、技術和社會各種方法應對災害；四是能夠綜合協調多個部門統一一致的活動，實行聯合響應；五是能夠完成從重大突發事件的預防、準備、響應和恢復、多個階段的應急管理任務。如何實現這“五多”要求，解決好應急管理中各層級、跨機構、全社會以及部門內部協同一致，將決定我國應急管理體制改革成效。
（二）著力解決好防災減災和安全生產既不各自為戰也不混為一談的問題。應急管理部的職能是“主要負責國家應急管理及體系建設，組織開展防災救災減災工作，承擔國家應對特別重大災害指揮部工作；負責安全生產綜合監督管理和工礦商貿行業安全生產監督管理等”，概括起來就是防災救災減災和安全生產兩大類。這兩類職責目標都是為了提高人民群眾安全感，理念上都強調以人為本、安全第一、生命至上、安全發展，在方法上都強調預防為主、風險治理，都是建設平安中國的重要部分，但是二者又有一些區別。一是在責任主體上有差別：安全生產責任主體是企業，一般經費投入也要以企業為主；防災減災救災要求地方黨委和政府發揮主體作用、承擔主體責任，這是需要政府財政投入的純公共產品。二是在基本前提上有差別：安全生產強調一切事故皆可預防；而應急管理工作的前提是“假設事件肯定發生”，且自然災害災變強度一般難以預測和控制，工作的著力點和關鍵是減輕災害后果。三是在政府職責定位上有差別：安全生產政府的重點職責是行政執法；而防災減災救災需要政府引導全社會做好準備，識別并減輕災害風險、減少應急體系的脆弱性并增強抗逆力。四是在適用主體法律上也有差別：安全生產的基礎性法律是《安全生產法》及其相關法規，而防災減災應急管理工作的基礎性法律是《突發事件應對法》及其相應的專業性法規。這些聯系和差別，決定了應急管理部門應將加強防災救災減災和安全生產工作有機融合，同時也要注意工作性質上的差別。
（三）著力解決好應急準備在應急管理部工作中的地位問題。傳統的應急管理主要強調事后的應急響應和應急救援，認為只要應急反應迅速就能達到目標。美國“9·11”恐怖襲擊、日本“3·11”大地震后，國際上對應急管理的思想發生了重大改變，認為應急管理的重點是事件發生之前，針對可預期的風險做好應急準備，并且將應急準備由應急管理預防、準備、響應、恢復四階段中的一個，轉變為貫穿在四個階段中的最基礎行動，足以體現其重要性。大量突發事件應對的教訓證明，應急準備決定應急響應的成敗；應急準備能力如何，決定公眾生死存亡。我國應急管理體系建設具有后發優勢，也可以借鑒國際先進理念，把事故發生之前的應急準備工作擺在應急管理政策的制定、資源配置的優先位置，也只有提早研究“全國準備”“全社會參與”的頂層設計，加快形成與面臨風險相匹配的應急能力，才能確保事后的應急響應和救援高效有力。
三、加強應急管理基礎性工作的幾點建議
我國新的應急管理體系還處在創建初期，面臨許多困難與挑戰，要堅持底線思維，強化憂患意識，既要努力解決當前應急管理工作中突出的難點，也要注重事關長遠的基礎性建設，既要強調體制機制的創新，也要注意歷史的傳承以及現實的磨合，防范化解重大風險。為此，提出以下幾點建議。
（一）啟動國家重大突發事件情景構建工作。重大突發事件“情景”不是具體案例的投影，而是在風險評估基礎上，基于普遍規律和現實背景下，無數同類事件及其衍生影響的集合和凝練，是假設而且肯定會發生的事件。英國內閣國民緊急事務秘書處制定了“國家風險評估”工作規程，曾發布《實現英國的潛力：未來對英國的戰略挑戰》，通過確定5年期內的風險和繪制約80個危害和威脅到風險矩陣，以指導政府部門的應急準備和規劃。美國采用了情景、任務、能力的應急準備模式，《國家重大突發事件情景構建》中設置了15個情景，6個在美國從來沒有發生過，3個在世界范圍也沒有發生過，但這些重大突發事件一旦發生會造成極其嚴重的后果，對國家和公民都是戰略級風險，必須事先做好準備；《通用任務清單》明確了突發事件應對4個階段的1600多項通用任務；《目標能力清單》明確了5個方面的37項核心能力。近年來，北京、廣州、成都等城市和中石油、中石化、中海油和天津濱海新區中的一些大型企業都先后開展了以情景構建為先導的應急準備工作，國家有關部門也組織了國家重大事故災難情景構建的先期工作。情景事件由于風險極大、情況異常復雜、處置極其困難、后果十分嚴重，一般被視為一個國家安全層面面臨的主要威脅和挑戰。對于常規突發事件我們已具備較好應對能力，但對情景所描述的危機和巨災我們幾乎沒有多少經驗，也很難做出有效準備和響應，所以重大突發事件情景被看成是國家應急準備規劃和應急能力建設指向的核心。建議盡快開展國家風險評估和重大突發事件情景構建工作，以應對“情景”事件為導向，以“構建情景、明確應對情景事件的任務、建設完成任務所需要的能力”為基本過程，增強國家應急體系建設特別是應急準備的系統性、協同性和針對性。
（二）加強應急管理法治化、規范化、標準化建設。2007年發布的《突發事件應對法》是我國第一部應對各類突發事件的綜合性法律，但是這些年來執行力度似乎不夠，一方面是因為缺乏執法主體、未明確主要負責部門，所以很難進行執法行為的考核和檢查；另一方面缺乏配套法規支持，影響了其執行力。應啟動《突發事件應對法》修訂和配套法規建設工作。美國近年來應急管理工作取得重大進展，很大程度上得益于形成了完整的規劃體系和文件體系，應急管理的規范性和標準化建設成效顯著，特別是《全國突發事件管理系統》《突發事件指揮系統》和《全國預防框架》《全國保護框架》《全國減災框架》《全國響應框架》《全國恢復框架》以及一系列指南、規范，使得在重大突發事件應急管理的全過程有了標準化的框架。歐洲、日本都在使用這一體系，出臺了《國民緊急狀態法》《應急管理準備和響應指南》《應急管理恢復指南》《政府對突發事件響應的安排：操作手冊》等文件。我們應借鑒國際經驗，加強頂層設計和戰略規劃，明確事件表和任務圖，逐步推進應急管理的規范化、標準化建設，逐步建立預防與準備、監測與預警、應急處置、恢復與重建等各環節的工作指南體系。當前，可以考慮啟動國內外應急管理制度化的系統分析和建設需求的重大項目，為我國應急管理制度化的頂層設計提供發展藍圖。
（三）提高應急預案建設的層次性、協調性和應急演練的針對性、有效性。通過幾年來的不懈努力，我國已初步建立了橫向到邊、縱向到底的預案體系。在解決了“從無到有”的問題之后，如何提升應急預案質量、提高應急預案的有效性成為全社會普遍關注的問題。過去傳統的觀點認為，應急預案主要針對事發后的現場搶險的方案，但現代應急管理的理念認為，應急預案的主要功能之一是在事故發生之前，指導我們針對現實風險做好準備，與事后響應一氣呵成。過去，應急預案的編制主要采用的是模板制作法，這就難免出現官僚主義和形式主義的傾向。現代應急預案的編制方法是基于情景、任務、能力的技術路線和編制方法，通過“情景”引領和整合，使應急管理中的規劃、預案和演練三項工作在目標和方向上能夠保持協調一致，使預案所涉及的部門以及不同部門、不同功能和不同層次的預案之間有效銜接聯動。美國2009年發布了《集成規劃系統》，指導建立包括戰略指導書、戰略預案、聯邦跨機構概念預案、區域概念預案、州應急行動預案、地方應急行動預案等在內的應急預案體系，實現了預案的有機銜接，值得借鑒。從1997年開始，聯邦應急管理局（FEMA）就每年組織一次應急準備評估，從2000年開始，每兩年組織一次應對高度逼真事件情景的國家應急演練，每次都有上萬人參加。我們也可考慮制定相應的應急評估和演練計劃，發現并跟蹤解決問題，檢驗和提高應急能力。
（四）強化各級領導干部重特大突發事件應對能力建設。近些年，一些地方和部門在應對突發事件中存在很多不足，例如：在與媒體的溝通方面，“7·23”甬溫線特別重大鐵路交通事故、天津港“8·12”特別重大火災爆炸事故后都引發了軒然大波。美國、日本等國都建立了比較完善的官員應對突發事件培訓的分類分層模塊與臺階式的培訓體系。從近些年的經驗教訓來看，我國領導干部需要重點培養五種應急管理核心能力：一是持續學習能力，要及時了解國家對應急管理的基本政策、法律法規和應急管理基本知識，能夠從過去的經驗和教訓中學習；二是風險理解和風險管控能力，具備發現風險、認識風險、警覺風險、治理風險的能力；三是重大事故發生之后的指揮和協調能力，在事發后，當事故應對超出自身領導范圍之時，如何協調好各方關系，建立友好伙伴關系，如何臨危不懼，有效指揮和保證受災群眾及救援隊伍的安全；四是與公眾溝通的能力，如何爭取公眾的理解，得到公眾的支援，這種能力不是與生俱來的，需要通過學習、培訓和演練才能逐漸培養形成；五是把握總體國家安全觀的能力，在媒介傳播如此發達的年代，如何避免局部地區的風險變成國家整體的風險，避免普通風險變成政治風險，這就要求領導干部在處理重大突發事件之時，在預防、準備、響應、恢復等任何階段，必須胸懷全局，樹立總體國家安全觀。在當前形勢下研究設計完備的國家應急管理培訓體系，加強干部應急培訓具有十分重要意義，這類工作還必須貫穿國家應急管理體系建設全過程。
（五）研究制定“全民應急文化建設綱要”。國家應急準備和應急響應是全社會應該承擔的共同責任，每個公民既是災害面前的受災者，也是負有責任的應對者，個人和社會準備是國家應急準備成功的基礎，通過綜合的、層次化的和全國性的方法形成每個人的抗災能力，對于應對巨大風險和威脅非常必要。1976年唐山大地震被埋壓群眾63萬，其中有80%即48萬人通過自救互救獲救；2008年汶川大地震被救出8.7萬人，其中7萬人是自救互救，軍隊救出約1萬人，各類救援隊救出約7400人，這足見提高公眾應急能力的重要性。眾所周知，完善的全民應急文化建設機制是日本災害傷亡率大大低于世界平均水平的重要原因，我國汶川大地震中的桑棗中學奇跡和玉樹大地震中的玉樹民族第一中學無一人傷亡，就得益于日常災難求生教育。為此，建議研究制定“全民應急文化建設綱要”，讓強化應急準備、提高應急能力成為全社會的自覺，不斷增強全社會應急責任意識、風險識別水平和避險自救互救能力，構建全民應急工作格局。
