長期以來，應急預案普遍表現出統一性、持續性，以及質量控制不足的缺陷。本文試圖為應急預案的起草、試行、修訂和使用過程提供相關參考。作者提出18條符合“標準”的準則，并回顧了現行的民防、風險管理等方面的標準，進而提出一套評估應急預案的標準。
為何需要制定標準？ 隨著大量、復雜的事故、災難發生概率不斷上升，社會基本形成了一個共識，即應當采取一定的行動來預防、應對這些突發事件，以此來降低損失。其中，比較典型的為應急預案，特別是那些頻發的領域。此外，也有人認為所有的地方政府都應該制定應急預案。甚至許多工商企業也意識到，他們同樣需要應急預案來應對各種企業危機。 當David Alexander調研了大量政府機構，并查閱相當數量的應急預案后，他發現這些預案缺乏一些最基本的統一標準，缺乏操作性、持續性等。為此，作者認為有必要為應急預案制訂一套評價標準，以此來引導和控制應急預案的質量。具體來看，作者認為至少有如下原因： 一是目前應急預案的制定還不夠專業、不夠成熟，甚至許多制定應急預案的人員本身都沒有應急管理方面的實際經驗 (Crews, 2001) 。 二是不恰當的應急預案不僅導致應急響應的效率低下，甚至還可能浪費資源，造成不必要的損失（Foster, 1980）。 三是大量應急預案僅僅指向事后處置，而非貫穿全過程（Perry and Lindell, 2003）。 四是部分應急預案關于主體權責劃分、應急響應程序方面表述相當模糊，甚至混亂，讓行動主體往往感到無所適從(Dynes, 1998)。 此外，這些應急預案不應當是孤立的，應當與相關的法律、法規、制度等相協調，避免與之相沖突(Burgess，1998；Rockett，1999)。 應急預案的標準有哪些？ 根據已有關于應急預案的理論、研究經驗（Quarantelli，1982；Lindell and Perry，1992；Parker，1991；Rockett，1994；Perry，Lindell，2003），作者提煉出18項基本準則： 1）應急預案應當是基于市或鎮政府而設計，其他層級政府（如聯邦政府、州政府）的定位更多為協調。 2）應急預案應當由經驗豐富、專業過硬的管理者來設計，并由其主導。 3）應急預案應當是一個預案，而非多個預案所組成，并且這一個預案應當涵蓋所有可能發生的災害。 4）應急預案在表述上應簡明扼要、通俗易懂，避免使用晦澀、容易引發歧義的詞句。 5）應急預案要服從上位法，不得與應急管理的法律法規相抵觸，甚至沖突。 6）應急預案應當說明其具體適用情況、行政區域，以及其限定。 7）應急預案應該避免與相鄰政府層級、相鄰區域的預案出現太大的差異。 Figure 1.The relationship between a local authority emergency plan and other elements of the planning system 8）應急預案第一個目標應該致力于確保生命免遭受不必要的損害，乃至犧牲。 9）應急預案第二個目標應該致力于及時、高效地將有限的資源分配到最需要的地方，努力追求供需匹配的最優化。 10）應急預案應該盡可能基于詳細、充分的信息基礎之上。如哪些地域容易發生災害、發生的概率是多大等，而這些信息都依賴于嚴格的測量、評估、學術論證結果而定。 Figure 2. Scenario methodology in emergency planning 11）應急預案應當充分考慮管轄區域內城市和農村的特殊情況，特別是對于一些危險場域，以及部分特殊設施的選址，都需要在應急預案設計中加以重視。 12）應急預案應當對突發情況下可能運用的資源進行全面的估算，并提交估算結果。 13）應急預案應當重視過程指導，指向詳細的、動態的應急響應操作程序，而非靜態的文本堆砌，進而束之高閣。 14）應急預案應當對應急管理過程中所有參與主體對應的角色、職能、責任，以及具體活動操作程序等方面進行詳細闡述，讓每一個參與其中的行動主體都能夠清晰地認識到自己該做什么、具體怎么做，實現分工明確、各司其職。 15）應急預案應當指向全流程。雖然應急響應是整個應急預案以及當前實踐中的核心部分甚至絕大部分，但是理想的應急預案不應僅僅停留在早期響應，而應當貫穿于防災、減災、響應、恢復、重建等應急管理的全流程。 16）應急預案中所涉及的應急響應計劃、行為、措施應當指向可持續發展，覆蓋災難的全生命周期，形成防災減災文化、制度生態體系。 17）應急預案應當將醫院、企業、機場，以及其他私營部門納入其中，充分考慮NGO在應急響應過程中的功能與作用，以保障應急響應和應急管理的高效、有力和持續性，而非僅僅覆蓋政府層面。 18）應急預案應當根據應急管理的實踐情況進行定期修訂，改進不合理的設計，補充前期所遺漏的內容，使其更加高效地指導和服務于應急管理。 總體而言，David Alexander認為，應急預案應當是基于利益相關主體間共識的基礎上形成的一種行動計劃。因此，應急預案不僅應當涵蓋與之相關的所有行動主體，同時還要明確各行動主體在應急管理過程中的角色、功能、職責，以及對應的響應程序，而不應當將其視作一種強制性的法律約束。 其他方面是否有類似標準？ 作者通過梳理發現，在民防領域也沒有嚴格意義上的標準。但是有些類似的小規模文本。比如，英國曾制定了一份2000字左右的民防行動計劃，這份文本雖然全面但并不細致，其更多從行動指南的角度而非標準化角度出發。 美國國家防火協會在制定《災難/應急管理和業務連續性計劃》（Disaster/Emergency Management and Business Continuity Programs，NFPA, 2000）提到過一些標準。相對于英國民防政策文本而言，NFPA更加細致，并將私營組織也納入計劃范疇。但是，該計劃最大的局限在于過度具體化和異質性，使得難以應用、推廣到其他方面。 在歐洲，許多非政府組織也制定了一系列行動計劃。如有財團提出《人道主義憲章與最低應急響應標準》（Humanitarian Charter and Minimum Standards in Disaster Response），德國財團在制定了人道主義救援與人員安全保障過程中，設計了一系列標準(VENRO, 2003)，等。遺憾的是，這兩份都不涉及到應急預案。 在澳大利亞，標準化機構出臺了《澳大利亞/新西蘭風險管理標準》。該標準的出臺對于制定風險管理方面的政策提供了權威的指導和依據。但作為應急預案的評估工具而言，這份標準的局限依舊很明顯。在這樣的情況下，人們開始猜想，ISO 9000質量管理標準體系、ISO14000環境管理標準體系，以及ISO 1998審計標準體系是否適用于應急管理？或許有可能，但是沒人真正去嘗試過。 除此之外，還有一些關于應急預案評估的嘗試(Lindell and Perry, 1980; Perry and Lindell, 2003) and general preparedness (De Boer,1997)，但能夠對應急預案進行評價的正式標準還沒有。 如何制定應急預案標準 正如上文提及，應急預案的標準是基于利益相關者之間的一種共識。為此，作者進一步指出，這種標準的制定應當是一個互動、調試的過程。他首先應當就標準制定的原因、功能及標準本身的內容進行初步的介紹。接下來嘗試將這些準則嵌入到應急預案的制定過程中。標準化模板如下所示： 題目：評估應急預案的標準 時間：XX 記錄者：XX (1) 范圍和限制指標：即為應急預案設置了最低要求，檢驗這些預案是否達上述要求。 (2) 概念界定指標：即對所涉及的概念依次進行界定。 (3) 適用性指標：即適用于哪些應急預案。 (4) 規范性指標：如法律框架、保密性、適用區域、方案規劃依據等。 (5) 等級判定指標：即等級劃分及其判定標準。
