在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的背景下，對(duì)于安全的需要是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的關(guān)鍵部分。新時(shí)代應(yīng)急管理的創(chuàng)新發(fā)展要提升國(guó)家治理滿足人民日益增長(zhǎng)的安全需要的能力。在“綜合應(yīng)急管理”的框架之下，中國(guó)的應(yīng)急管理正在從強(qiáng)調(diào)全災(zāi)害管理到重視全過(guò)程管理、從實(shí)現(xiàn)“全面覆蓋”到追求“深入有效”、從強(qiáng)調(diào)綜合性到重視專業(yè)化轉(zhuǎn)變。這就需要以應(yīng)急管理部為中心建立和完善多主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，降低多主體協(xié)同的難度，提升多主體協(xié)同的效率；重塑應(yīng)急管理流程，從準(zhǔn)備、預(yù)防、減緩、響應(yīng)和恢復(fù)五個(gè)環(huán)節(jié)全面優(yōu)化應(yīng)急管理的運(yùn)行機(jī)制。相比而言，體制創(chuàng)新的空間小，機(jī)制創(chuàng)新的空間大。在應(yīng)急管理部成立之后，應(yīng)急管理在體制創(chuàng)新上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)重大進(jìn)展，下一步的工作則更有賴于機(jī)制創(chuàng)新，這亟待加強(qiáng)探索。為此，實(shí)務(wù)界和理論界需要加強(qiáng)合作，共同推動(dòng)新時(shí)代國(guó)家應(yīng)急管理事業(yè)的良性發(fā)展。
國(guó)家應(yīng)急管理創(chuàng)新發(fā)展的主邏輯
從全災(zāi)害管理到全過(guò)程管理
在過(guò)去的十余年中，應(yīng)急管理體系在一些領(lǐng)域?qū)嵺`效果不佳，但“功夫在事外”，另外三項(xiàng)重大實(shí)踐在客觀上分流了應(yīng)急管理的部分職責(zé)，為應(yīng)急管理“瘦身”并從全災(zāi)害管理走向全過(guò)程管理創(chuàng)造了有利條件。
一是社會(huì)治理創(chuàng)新。“社會(huì)管理創(chuàng)新”正式提出于中國(guó)共產(chǎn)黨十六屆四中全會(huì)，“社會(huì)治理創(chuàng)新”則正式提出于中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)。社會(huì)治理創(chuàng)新是對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新的發(fā)展。社會(huì)治理創(chuàng)新作為中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政能力的重要維度，主要由中央政法委負(fù)責(zé)。通過(guò)持續(xù)不斷的努力，尤其是自中央“兩辦”2009年發(fā)布《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》和2012年發(fā)布《關(guān)于建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的指導(dǎo)意見》以來(lái)，群體性事件的高發(fā)態(tài)勢(shì)得到有效遏制，社會(huì)泄憤類群體性事件大為減少。就此而言，社會(huì)治理創(chuàng)新為將社會(huì)安全類突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)剝離出應(yīng)急管理提供了支撐。
二是“總體國(guó)家安全觀”的實(shí)踐。中國(guó)共產(chǎn)黨十八大提出“總體國(guó)家安全觀”，將十五種安全威脅都上升到國(guó)家安全高度。其中，“生態(tài)安全”也被上升到國(guó)家安全高度，并由此開展“鐵腕治污”，主要由環(huán)保部門負(fù)責(zé)，在一定程度上減少了因“霧霾”造成的生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)。以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系并未將生態(tài)環(huán)境類突發(fā)事件單獨(dú)作為一類，但近些年地方政府針對(duì)“霧霾”等生態(tài)環(huán)境類突發(fā)事件開展了大量的應(yīng)急管理實(shí)踐，因此有研究者認(rèn)為應(yīng)該將環(huán)境類突發(fā)事件單獨(dú)作為一類納入應(yīng)急管理體系。在這種意義上，“總體國(guó)家安全觀”的實(shí)踐為將生態(tài)環(huán)境類突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)剝離出應(yīng)急管理提供了支撐。
三是防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)共產(chǎn)黨十九屆三中全會(huì)提出，防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)（尤其是系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)）是未來(lái)三年工作的重中之重。其中，防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)主要由2017年成立的金融穩(wěn)定與發(fā)展委員會(huì)負(fù)責(zé)。這在一定程度上降低了因地方債、房地產(chǎn)泡沫、P2P“爆雷”“跑路”等造成經(jīng)濟(jì)危機(jī)的概率。在以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系中，經(jīng)濟(jì)類突發(fā)事件被作為社會(huì)安全事件的一個(gè)子類。有研究者曾預(yù)見到，經(jīng)濟(jì)危機(jī)應(yīng)作為第五類事件。在這種意義上，防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)為將經(jīng)濟(jì)類突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)剝離出應(yīng)急管理提供了支撐。
此外，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的主體通常都是衛(wèi)生部門和疾控中心，將其獨(dú)立于應(yīng)急管理部職能符合現(xiàn)實(shí)需要。
國(guó)家應(yīng)急管理體制的創(chuàng)新發(fā)展
優(yōu)化多主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)
在應(yīng)急管理部成立之后，中國(guó)的應(yīng)急管理體系在體制上主要體現(xiàn)為以應(yīng)急管理部為牽頭組織的多主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)。這是復(fù)合了科層結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，而非純粹的科層結(jié)構(gòu)或網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。應(yīng)急管理在體制上創(chuàng)新的關(guān)鍵就是發(fā)展和完善以應(yīng)急管理部為牽頭組織的多主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，降低多主體協(xié)同的難度，提升多主體協(xié)同的效率。這至少需要從三個(gè)層面著手。
第一，從短期來(lái)看，要縮短內(nèi)部整合周期。六個(gè)機(jī)構(gòu)整體并入應(yīng)急管理部，六個(gè)部門的相關(guān)職能移交至應(yīng)急管理部，這些部門和職能之間的整合需要時(shí)間。這種整合不僅包括人員、物資和裝備的整合，也包括組織文化和思維習(xí)慣的整合，后者尤其需要時(shí)間。參照美國(guó)的實(shí)踐，F(xiàn)EMA內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和各項(xiàng)職能的整合花了十余年時(shí)間。耗時(shí)如此之長(zhǎng)，固然與FEMA當(dāng)時(shí)所處的時(shí)代情境有關(guān)，但也顯示了部門內(nèi)部磨合的難度。在應(yīng)急管理部的內(nèi)部整合中，消防脫離武警序列向綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍的順利轉(zhuǎn)制至關(guān)重要。從應(yīng)急救援的需要來(lái)看，消防綜合化、職業(yè)化和專業(yè)化是大勢(shì)所趨，如何既能實(shí)現(xiàn)消防隊(duì)伍綜合化、職業(yè)化和專業(yè)化，又能繼承武警官兵不畏犧牲的獻(xiàn)身精神，是成功轉(zhuǎn)制的關(guān)鍵。
第二，從中期來(lái)看，要高度重視外部協(xié)同。應(yīng)急管理部的職能雖然聚焦于自然災(zāi)害和事故災(zāi)難，但這并不意味著應(yīng)急管理部可以獨(dú)自應(yīng)對(duì)全部的自然災(zāi)害和事故災(zāi)難。無(wú)論是應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害還是事故災(zāi)難，應(yīng)急管理部至少都需要與掌握電力、電信、石油等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的國(guó)有企業(yè)合作，而這些國(guó)有企業(yè)并不直接隸屬于應(yīng)急管理部。此外，應(yīng)急管理部還可能需要與自然資源部等其他部委、社會(huì)組織開展合作。相比于應(yīng)急辦，應(yīng)急管理部作為國(guó)務(wù)院組成部門，一方面行政權(quán)威更高，更有能力協(xié)調(diào)其他行動(dòng)主體；但另一方面由于脫離了國(guó)務(wù)院辦公廳，難以直接借助國(guó)務(wù)院辦公廳在綜合協(xié)調(diào)上的行政權(quán)威，而不得不借助于更高的行政權(quán)威。當(dāng)然，在跨部門合作中，行政權(quán)威僅是其中一種協(xié)調(diào)機(jī)制，組織的開放程度和人際信任也都是重要的輔助因素。
第三，從長(zhǎng)期來(lái)看，要積極探索風(fēng)險(xiǎn)治理。這是應(yīng)急管理部在體制創(chuàng)新上面臨的最大挑戰(zhàn)，也是長(zhǎng)期以來(lái)一直最難解決的問題，需要在更為基礎(chǔ)的層面予以解決。自然災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)的職責(zé)主要在地方政府，在當(dāng)前的財(cái)政體制和政績(jī)考核機(jī)制下，地方政府普遍缺乏開展防災(zāi)減災(zāi)的動(dòng)力。事故災(zāi)難安全管理的主體責(zé)任在企業(yè)，在社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)階段，少有企業(yè)愿意主動(dòng)配合政府監(jiān)管以降低安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，不少企業(yè)甚至想方設(shè)法來(lái)逃避政府監(jiān)管。這些都是長(zhǎng)期存在的問題，并不會(huì)因?yàn)閼?yīng)急管理部的成立而直接得到解決。至于綜合性風(fēng)險(xiǎn)管理，雖然短期有效，但尚缺乏長(zhǎng)效機(jī)制。因此，如何改革財(cái)政體制和政績(jī)考核機(jī)制、推動(dòng)地方政府開展防災(zāi)減災(zāi)、激發(fā)企業(yè)進(jìn)行自我監(jiān)管、發(fā)展綜合性風(fēng)險(xiǎn)管理，這些都是發(fā)展和完善以應(yīng)急管理部為牽頭組織的多主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)需要解決的棘手問題。
國(guó)家應(yīng)急管理機(jī)制的創(chuàng)新發(fā)展
流程重塑
從全災(zāi)害管理到全過(guò)程管理的轉(zhuǎn)變必然要求應(yīng)急管理部重塑應(yīng)急管理的流程。應(yīng)急管理的流程定義了應(yīng)急管理的運(yùn)行機(jī)制。
在過(guò)去十余年的實(shí)踐中，應(yīng)急管理主要強(qiáng)調(diào)響應(yīng)。事后響應(yīng)的效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如事前防范，畢竟人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失和社會(huì)失序等都是不可逆的社會(huì)后果。從理論上看，由于應(yīng)急響應(yīng)并不能從根本上減少自然災(zāi)害或事故災(zāi)難，隨著時(shí)間的推移，應(yīng)急響應(yīng)的高投入與低收益必然形成鮮明的對(duì)比，導(dǎo)致應(yīng)急響應(yīng)的邊際效益遞減。在實(shí)踐中，2015年下半年集中發(fā)生的“東方之星”沉船、天津?yàn)I海新區(qū)危化品倉(cāng)庫(kù)爆炸和深圳光明新區(qū)特大滑坡三起突發(fā)事件均顯示，僅應(yīng)急響應(yīng)已經(jīng)難以滿足人民日益增長(zhǎng)的安全需要。與“汶川地震”等自然災(zāi)害不同的是，這三起突發(fā)事件完全是可以避免的。這三起突發(fā)事件的相繼發(fā)生以及造成的重大損失，也是應(yīng)急管理部成立的重要?jiǎng)右颉?br/> 結(jié)合應(yīng)急管理部的職能范圍，本文初步提出一個(gè)修正的全過(guò)程管理的理論表述，包括五個(gè)階段：準(zhǔn)備、預(yù)防、減緩、響應(yīng)、恢復(fù)。這五個(gè)階段共同構(gòu)成了一個(gè)完整的應(yīng)急管理流程，如下圖所示。
準(zhǔn)備是應(yīng)急管理的起點(diǎn)。新時(shí)代應(yīng)急管理機(jī)制的創(chuàng)新發(fā)展要進(jìn)一步提升應(yīng)急管理準(zhǔn)備的實(shí)效，有四點(diǎn)需要特別關(guān)注。一是提升應(yīng)急預(yù)案的有效性。應(yīng)急預(yù)案雖然在總量上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“橫向到邊、縱向到底”的全覆蓋，但在體系結(jié)構(gòu)、編制質(zhì)量、演練上仍然存在著巨大的提升空間。從體系結(jié)構(gòu)來(lái)看，要切實(shí)解決過(guò)去普遍存在的“專項(xiàng)預(yù)案簡(jiǎn)化為部門預(yù)案”的問題，修訂或重新編制各類專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急管理部要在專項(xiàng)預(yù)案的修訂和編制中發(fā)揮主導(dǎo)作用。從編制質(zhì)量上看，要切實(shí)解決過(guò)去普遍存在的應(yīng)急預(yù)案文本簡(jiǎn)單復(fù)制的問題，在應(yīng)急預(yù)案的編制程序中增加和強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估環(huán)節(jié)。在預(yù)案演練上，要切實(shí)解決過(guò)去普遍存在的“不敢演練”“演練走過(guò)場(chǎng)”的問題，提升應(yīng)急預(yù)案演練的實(shí)效。二是進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)。在綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍的建設(shè)上，要在實(shí)現(xiàn)消防隊(duì)伍順利轉(zhuǎn)制的基礎(chǔ)上，加快探索消防隊(duì)伍的綜合化、職業(yè)化和專業(yè)化，建立適應(yīng)于綜合化、職業(yè)化、專業(yè)化消防隊(duì)伍發(fā)展的人力資源管理體系。在志愿性應(yīng)急救援隊(duì)伍的建設(shè)上，要加快推動(dòng)第一響應(yīng)人隊(duì)伍的建設(shè)，切實(shí)提高志愿者參與應(yīng)急管理的有效性。三是發(fā)展應(yīng)急產(chǎn)業(yè)，提升應(yīng)急裝備和應(yīng)急救援的科技含量。加大財(cái)政投入，引入市場(chǎng)機(jī)制，優(yōu)先發(fā)展地震預(yù)警、航空救援，擴(kuò)展衛(wèi)星遙感、大數(shù)據(jù)分析在應(yīng)急管理中的應(yīng)用。四是提升應(yīng)急管理宣教的實(shí)效，切實(shí)增強(qiáng)公眾自救互救能力。探索應(yīng)急管理的學(xué)歷教育，借鑒FEMA與美國(guó)公共管理學(xué)院聯(lián)盟（NASPP）合作培養(yǎng)應(yīng)急管理專業(yè)人才的經(jīng)驗(yàn)，將應(yīng)急管理納入大專院校教學(xué)體系。按照應(yīng)急管理實(shí)踐需要的核心能力，建立和優(yōu)化應(yīng)急管理在職培訓(xùn)課程體系。改革應(yīng)急管理社會(huì)宣教方式和科普?qǐng)鲳^運(yùn)營(yíng)模式，引入市場(chǎng)性機(jī)制，提升應(yīng)急管理社會(huì)宣教和科普?qǐng)鲳^運(yùn)營(yíng)的實(shí)效。
預(yù)防主要針對(duì)事故災(zāi)難。在安全管理中，對(duì)于“安全”（safety）的內(nèi)涵有兩種基本的理解：一是不發(fā)生事故；二是將風(fēng)險(xiǎn)控制在可以接受的水平。第二種理解已經(jīng)超越第一種理解占據(jù)主導(dǎo)地位。因此，預(yù)防的關(guān)鍵是將風(fēng)險(xiǎn)控制在可以接受的水平，這就需要“多管齊下”，共同發(fā)力。一是提升政府監(jiān)管的實(shí)效，減少政府監(jiān)管的盲區(qū)、不作為和腐敗“尋租”空間。二是激發(fā)企業(yè)的自我監(jiān)管，探索驅(qū)動(dòng)企業(yè)自我監(jiān)管的市場(chǎng)性機(jī)制，強(qiáng)化企業(yè)進(jìn)行自我安全監(jiān)管的意愿和能力。預(yù)防也可針對(duì)自然災(zāi)害，主要是指對(duì)人與自然關(guān)系的反思，減少人類行為對(duì)自然環(huán)境的破壞，加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)和保護(hù)，盡可能地消除孕災(zāi)環(huán)境。三是鼓勵(lì)社會(huì)監(jiān)管，借鑒美國(guó)《社區(qū)知情法案》的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，探索基于危險(xiǎn)源公示和內(nèi)部舉報(bào)人制度的社會(huì)監(jiān)管。
減緩主要針對(duì)自然災(zāi)害。在自然災(zāi)害學(xué)的語(yǔ)境中，風(fēng)險(xiǎn)（risk）＝危害（hazards）*脆弱性（vulnerability）。其中，脆弱性既包括物理脆弱性，也包括社會(huì)脆弱性。要在最大程度上減少自然災(zāi)害造成的損失，就要同時(shí)降低物理脆弱性和社會(huì)脆弱性。降低物理脆弱性的關(guān)鍵是提升建筑物和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施抗震、防風(fēng)等設(shè)防等級(jí)，保障建筑質(zhì)量。降低社會(huì)脆弱性的關(guān)鍵是減少易災(zāi)區(qū)域的人口聚集。減緩也可針對(duì)事故災(zāi)難，確保危險(xiǎn)化學(xué)品儲(chǔ)存和生產(chǎn)區(qū)域與居民生活區(qū)的安全距離，努力改變“化工圍城”“城圍化工”的現(xiàn)狀。
響應(yīng)永遠(yuǎn)是應(yīng)急管理的重點(diǎn)。重視預(yù)防和減緩并不意味著響應(yīng)的重要性下降。由于自然災(zāi)害和事故災(zāi)難的不確定性，響應(yīng)永遠(yuǎn)是應(yīng)急管理的重點(diǎn)。僅重視應(yīng)急響應(yīng)固然不行，但不重視應(yīng)急響應(yīng)也不行。應(yīng)急響應(yīng)可以迅速控制事態(tài)，盡可能地降低自然災(zāi)害和事故災(zāi)難造成的損失。通過(guò)十余年的實(shí)踐，應(yīng)急響應(yīng)雖然取得了顯著的進(jìn)展，但仍存在著巨大的改進(jìn)空間，其中的關(guān)鍵是要提升應(yīng)急指揮的科學(xué)性。在實(shí)踐中，應(yīng)急響應(yīng)對(duì)于政治性的考慮通常大于對(duì)于科學(xué)性的尊重。從總體上看，中國(guó)體制的特點(diǎn)是高效的政治動(dòng)員，其有利的一面是“一方有難，八方支援”“集中力量辦大事”，不利的一面則是容易過(guò)度動(dòng)員、運(yùn)動(dòng)式治理、成本過(guò)高。2008年“汶川地震”之后，中國(guó)探索了軍地聯(lián)合的雙指揮部機(jī)制。2013年“蘆山地震”之后，中央政府適度退后，開始強(qiáng)調(diào)屬地政府在應(yīng)急指揮中的主導(dǎo)角色。應(yīng)急管理部成立之后，還需要繼續(xù)探索適合于中國(guó)情境的應(yīng)急指揮機(jī)制，一方面既要發(fā)揮政治動(dòng)員的優(yōu)勢(shì)，另一方面又要科學(xué)理性。
恢復(fù)既是終點(diǎn)也是起點(diǎn)。“汶川地震”災(zāi)后恢復(fù)的實(shí)踐探索顯示，自然災(zāi)害災(zāi)后恢復(fù)的關(guān)鍵是可持續(xù)性，即當(dāng)外部援助終止后，受災(zāi)區(qū)域當(dāng)?shù)卣途用窨梢宰粤Ω＿@就不僅要關(guān)注受災(zāi)區(qū)域的物理重建（physical reconstruction）和社會(huì)系統(tǒng)的重建，還要推動(dòng)防災(zāi)減災(zāi)，發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，改善環(huán)境和當(dāng)?shù)鼐用竦纳顥l件，實(shí)現(xiàn)社區(qū)改良（community betterment），促進(jìn)受災(zāi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。事故災(zāi)難災(zāi)后恢復(fù)的核心是建立科學(xué)的調(diào)查與問責(zé)機(jī)制。2011年“甬溫線動(dòng)車事故”之后，災(zāi)后調(diào)查的開放性顯著增強(qiáng)，但追究責(zé)任和查明原因相互混雜，不利于改進(jìn)問題。應(yīng)急管理部成立之后，還需要繼續(xù)完善災(zāi)后調(diào)查與問責(zé)機(jī)制，切實(shí)做到科學(xué)調(diào)查、精準(zhǔn)問責(zé)，真正做到從災(zāi)難中學(xué)習(xí)。
文章來(lái)源：《學(xué)術(shù)前沿》3月上
《新時(shí)代國(guó)家應(yīng)急管理體制機(jī)制的創(chuàng)新發(fā)展》
編輯：浦天龍
視覺：王嘉騏
