自9·11恐怖襲擊以來，世界各國政府投入了大量資源編寫恐怖主義應急預案。特別是在美國，聯邦政府成立了新的國土安全機構，并敦促各州和地方政府制定預案。這種對書面預案的強調會把人們的注意力從預案編制過程本身和實現社區應急準備的最初目標上引開。本文綜述了社區準備和應急計劃的概念，以及與培訓、演習和書面預案的關系。根據自然和技術災害準備相關的文獻，本文提出了10個計劃過程準則，可適用于任何環境威脅。
關鍵詞：災害計劃、應急響應、恐怖主義、應急準備
本文的目的是闡明社區應急準備的三個關鍵組成部分——計劃、培訓和書面預案——之間的關系，并強調計劃過程的作用。這里討論了計劃過程的一系列準則；其中只有一部分涉及書面預案的制定。這項綜述主要總結了在自然災害和技術災害背景下進行的工作。自然力量、技術和恐怖分子造成的災害有明顯特點，可能無法將其他類型災難的結果直接轉化應用于恐怖主義事件。但另一方面三類災難對人類產生了類似的后果。多年來，自然災害和技術災害都采用同樣的基本計劃程序(Lindell and Perry, 1992；Britton,2002)。因此，同樣的計劃框架至少可以作為社區防范恐怖主義事件的合理的起點(National Academy of Sciences，2002)。
應急準備是指政治管轄當局做好準備，積極響應來自環境的威脅，以盡量減少對個人健康和安全以及對實體結構和系統的完整性和功能的消極影響。應急準備通過計劃、培訓和演習等過程實現，并在這一過程中獲得應急行動所需的設備(Gillespie and Colignon, 1993)。計劃過程制定的響應措施和協議通過培訓和演習進行演練，并被記錄在書面預案中。預案隨著威脅的變化以及檢測和響應系統的變化而不斷被修改。
在實踐中，避免將計劃與預案混淆是很重要的；計劃是一個永無止境的過程，而預案本身則代表了特定時間點上該過程的快照。預案不能保證做好準備，制定預案是社區應急準備的重要組成部分，但不是充分條件。準備過程包括社區檢查其對各種的環境威脅的敏感性(脆弱性分析),確定可用來應對威脅的人力和物質資源(能力評估),并明確協調響應的組織結構(計劃形成)。由于脆弱性、資源和組織結構會隨著時間的推移而變化，為了建立和保持應急準備，計劃和培訓必須是持續的過程(Daines, 1991; Buckle et al., 2000)。
應急計劃由兩個目標推動：危害評估和減少風險(hazard assessment and risk reduction)。危害評估包括確定曾經影響過社區的威脅，以及采用能夠迅速識別新威脅或潛在威脅的技術。一旦確定了危害，計劃過程應該對危害的風險進行評估。風險評估包括針對對社區安全、健康、財產和社會經濟活動造成的不良后果進行技術調查，并在某些情況下提供關于發生概率的信息。減少風險包括審查用以降低已發現或預計危險程度的行動，并確定落實這些行動所需要的資源。危害識別和評估可以被認為是一種程序，通過該程序可以測量、監測和評價社區面臨的環境威脅，而減少風險是發展和落實旨在減災、準備、響應和恢復的行動 (Mileti, 1999)。
（一）應急計劃應該基于對威脅以及人類反應的準確認識。對威脅的準確認識來自完備的危害評估和脆弱性分析。缺乏適當的技術可能使得一些威脅無法被預測，或者無效的技術可能在預測方面出錯。關于人類行為的準確知識通常也難以獲得(Dynes, 1994; Tierney et al., 2001)。Quarantelli和Dynes (1972)、Wenger 和James (1994)簡要地描述了一些關于公民災難響應行為的常見迷思。例如疏散地區的搶劫極為罕見，犯罪率往往會下降，至少在災難發生后會暫時下降。關于公民災難響應行為的迷思會誤導資源分配和信息傳播，從而妨礙應急計劃的有效性。例如對搶劫的擔憂導致過分強調疏散地區的周邊安全。
（二）鼓勵應急管理人員采取適當行動。特別是在災害行動方面，人們強調計劃可以促進更快的響應。雖然快速響應很重要，但它不是應急計劃的唯一目標。這里有兩點很重要。首先，威脅評估至關重要，必須持續進行，即使是在災害影響期間。應急計劃往往等同于疏散計劃或應急響應功能的其他子集，關注的問題過于狹窄，無法實現真正的危險管理。第二，基于錯誤假設或不完全信息的快速響應可能導致保護措施不足。應急管理人員需要對危險和響應準則有準確的認識，才能采取適當的行動。
（三）強調響應的靈活性，以便參與行動的人員能夠適應不斷變化的災難需求。計劃人員應該認識到響應行動所處的現實環境，把重點放在響應的基本原則上，明確規定優先事項，并盡量減少限制靈活性的行動細節。應急管理系統應努力確保應急響應人員是專業人員，他們經過培訓，能夠評估突發情況并根據評估結果采取行動。
（四）應急計劃應處理組織間協調。要完成全面的應急響應功能，各機構必須了解彼此的任務、結構和運作方式、通訊系統的能力和局限，以及協調將稀缺資源分配給應急響應不同功能領域的機制。所有這些知識都根源于計劃過程，通過培訓傳播，并在聯合演習中得到檢驗(Shelton and Sifers, 1994)。
（五）應急計劃過程應將社區單個災害預案整合為多災害綜合管理方法。自冷戰結束以來，應急管理人員已根據全面或綜合的應急管理確定了災害計劃過程：準備應對可能威脅一個社區的所有災害的所有階段。這征做法基于不同的災難可能會產生類似需求的假設。在這種相似性的交集處，可以有效地使用相同的應急響應功能來處理不同的危險(Quarantelli, 1992)。
（六）應急計劃應包括培訓內容。培訓部分至少有兩層。一是主要針對民選官員、沒有具體應急職能的公共行政人員和公民。傳統上，與這些受眾共享預案信息被稱為風險溝通。在特殊情況下，與公眾的溝通可能包括特定的培訓和設備。例如核電站附近的居民可能會得到碘化鉀片以及使用說明。二是當與應急響應組織人員共享預案信息時，培訓通常更為正式，往往由技術專家管理，側重于具體的協議和程序。培訓是災害計劃過程的一個組成部分，有利于提升應急響應效力，也可以成為反饋潛在問題的重要來源。
（七）對計劃的響應行動進行測試。通過應急演習可以嚴格檢查預案操作細節 (Ford and Schmidt, 2000; Simpson, 2001; Alexander, 2003)。預案的測試將響應組織聯系起來，組織成員間可以發展私人關系。演習是對應急預案、人員配備水平、人員培訓、程序、設施、設備和材料的全面測試。演習也是更大的應急規劃和管理過程的一種宣傳形式。公開演習向公眾和社區官員通報，災害計劃正在進行中，準備工作正在加強。
（八）應急計劃是一個持續的過程。沒有一個有效的計劃過程是靜態的。一般來說，預案應不斷改進以適應威脅環境的變化，并引入新的或改進的設備以應對事故。對響應機構來說，其經驗、能力和設備的變化，將對更大的系統產生影響。危險脆弱性、組織人員編制和結構以及應急設施和設備會隨時間變化，應急計劃過程是檢測、監測和應對這些變化的手段。計劃過程可以生成一段書面文檔，或者一個特定的計劃，但是隨著條件的改變，書面文檔也必須改變。
（九）應急計劃總是面臨沖突和抵抗 (Quarantelli, 1982)。公民不喜歡考慮潛在災難的負面后果，這種心態往往會抑制防范精神。這種態度同樣適用于官員，認為計劃會消耗資源，資源不能用于目前看來更為緊迫的社區問題上。僅靠行政和立法規定的計劃要求不足以克服這一巨大阻力，開展計劃活動需要大力宣傳。應急計劃涉及權力和資源的分配(特別是人員和預算)。任何級別的政府都無法避免這種沖突。
（十）計劃和管理是不同的功能，預案的真正考驗在于緊急情況下的執行(Quarantelli, 1985)。計劃是準備工作的一部分，要求查明社區容易受到的危害、可能產生的影響和危險的地理區域。計劃還需要明確災害引發的對響應組織的需求，以及響應組織為滿足應急需求所需的資源。另一方面，應急響應的管理包括通過執行計劃階段確定的評估、糾正、保護和協調行動以滿足應急需求。混淆這兩個功能會導致兩者的表現都不佳。
計劃準則是從自然和技術威脅中吸取的教訓，它形成了使應急準備成為可能的知識和實踐結構。書面的應急預案并不能保證做好準備工作，而且計劃過程簡略或者缺少計劃過程所形成的預案可能缺乏實際效用。如同缺乏對威脅的準確認識、缺乏必要的保護設備或未能將資源分配到應急準備和響應一樣，忽視計劃原則不利于產生有效的結果(Perry, 2003)。
