如果僅滿足于應(yīng)急管理，就必然形成一個(gè)悖論：應(yīng)急管理短期越有效，長(zhǎng)期就會(huì)越無(wú)效。要破解這一悖論，就必須從源頭上進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)治理。
在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，風(fēng)險(xiǎn)是因，危機(jī)是果，突發(fā)事件將風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)之間潛在的因果關(guān)系顯性化。針對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急管理雖然可以迅速控制事態(tài)，減少人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失和社會(huì)失序，但并不能從根本上減少風(fēng)險(xiǎn)。因此，如果僅滿足于應(yīng)急管理，就必然形成一個(gè)悖論：應(yīng)急管理短期越有效，長(zhǎng)期就會(huì)越無(wú)效。這是因?yàn)椋瑧?yīng)急管理的短期有效可能導(dǎo)致“自滿效應(yīng)”，使得問(wèn)題的解決止于就事論事，反而削弱了源頭治理的動(dòng)力。要破解這一悖論，就必須從源頭上進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)治理。中國(guó)當(dāng)前面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)總體上可以分為兩類：一是現(xiàn)代性的風(fēng)險(xiǎn)，主要體現(xiàn)為科技進(jìn)步和制度創(chuàng)新所帶來(lái)的新興風(fēng)險(xiǎn)；二是現(xiàn)代化的風(fēng)險(xiǎn)，主要體現(xiàn)為結(jié)構(gòu)不完善所帶來(lái)的結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。這里主要討論后一種風(fēng)險(xiǎn)以及由此產(chǎn)生的應(yīng)急悖論。基于周延的考慮，中國(guó)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型可以從四個(gè)維度來(lái)理解。
政社關(guān)系也是如此，事業(yè)單位、社會(huì)組織和社區(qū)是社會(huì)治理的基本單元，也是維護(hù)社會(huì)秩序的基層單位，如果政社關(guān)系錯(cuò)配，不僅會(huì)形成安全隱患，甚至?xí)せ堋Ｕ珀P(guān)系的錯(cuò)配通常有兩個(gè)極端：一是政府不能及時(shí)通過(guò)社會(huì)治理的基本單元來(lái)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)和及時(shí)預(yù)警。例如，2003年“非典”初期，由于許多醫(yī)院并不隸屬于政府衛(wèi)生系統(tǒng)，疫情信息無(wú)法準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，導(dǎo)致無(wú)法對(duì)疫情形成科學(xué)判斷，也就不可能及時(shí)預(yù)警。二是政府超出社會(huì)治理基層單位的能力來(lái)施加要求。例如，在社會(huì)矛盾的化解中，如果不問(wèn)矛盾原因而一味強(qiáng)調(diào)將矛盾化解在基層，就有可能將“維穩(wěn)”變成“穩(wěn)控”，導(dǎo)致基層“維穩(wěn)”異化。在府際關(guān)系中，核心是中央與地方關(guān)系，如果中央不能激勵(lì)地方重視風(fēng)險(xiǎn)減緩，地方往往就會(huì)在災(zāi)后坐等中央救援，“防患于未然”就難以實(shí)現(xiàn)。2003年“非典”之后，我們雖然通過(guò)分級(jí)響應(yīng)和屬地管理為主的兩大原則強(qiáng)化了地方政府在應(yīng)急管理中的責(zé)任，但由于政績(jī)考核的標(biāo)準(zhǔn)仍然沒(méi)有根本轉(zhuǎn)變，地方政府仍然缺乏投資于防災(zāi)減災(zāi)的動(dòng)力。從部門(mén)關(guān)系來(lái)看，最常見(jiàn)的是“九龍治水”，多發(fā)生于食品安全監(jiān)管和環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管領(lǐng)域，部門(mén)之間如果權(quán)責(zé)不清，相互推諉，甚至互相爭(zhēng)利，也會(huì)形成監(jiān)管盲區(qū)，造成安全隱患。2004年阜陽(yáng)劣質(zhì)奶粉事件和2008年的三鹿劣質(zhì)奶粉事件都是此例。
第一個(gè)維度是政治維度，主要是治理結(jié)構(gòu)，具體又可以有黨政關(guān)系、政企關(guān)系、政社關(guān)系、府際關(guān)系、部門(mén)關(guān)系等多個(gè)子維度。從黨政關(guān)系來(lái)看，如果權(quán)責(zé)錯(cuò)配，“有決策權(quán)的不用負(fù)責(zé)，需要負(fù)責(zé)的沒(méi)有決策權(quán)”，就可能問(wèn)責(zé)失準(zhǔn)；如果連人的責(zé)任都不能厘清，源頭治理也就無(wú)從談起。從政企關(guān)系來(lái)看，如果政府對(duì)企業(yè)的安全監(jiān)管不到位，主動(dòng)或被動(dòng)弱化監(jiān)管，就會(huì)造成安全隱患。2003年的重慶開(kāi)縣井噴和2015年天津?yàn)I海新區(qū)的爆炸事故都是此例。
對(duì)于政治維度的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，我們通常用“條塊結(jié)合”來(lái)表述當(dāng)前階段的總體特征。這是典型的從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)計(jì)劃過(guò)渡的產(chǎn)物。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，依靠的是行業(yè)監(jiān)管；在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，強(qiáng)調(diào)的是屬地監(jiān)管。在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的過(guò)程中，傳統(tǒng)的行業(yè)監(jiān)管弱化，而屬地監(jiān)管尚不健全，導(dǎo)致“條”也管不好、“塊”也管不好，使得治理結(jié)構(gòu)的不確定性加大。在工業(yè)生產(chǎn)、食品安全、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，我們有很多這樣的教訓(xùn)，雖然屬地監(jiān)管得到了發(fā)展，但“條塊結(jié)合”所致的監(jiān)管漏洞仍然時(shí)有發(fā)生。與此同時(shí)，也并非所有的風(fēng)險(xiǎn)都適合屬地監(jiān)管，例如金融風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等，在政績(jī)考核方式?jīng)]有根本轉(zhuǎn)變的情況下，屬地監(jiān)管很容易受到地方政府部門(mén)的干擾，使監(jiān)管的力度大打折扣。
第二個(gè)維度是經(jīng)濟(jì)維度，核心是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。我們當(dāng)前面臨的嚴(yán)重的生態(tài)與環(huán)境問(wèn)題都與中國(guó)當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)直接相關(guān)。改革開(kāi)放以來(lái)，GDP至上的政績(jī)觀在很長(zhǎng)一段時(shí)間占據(jù)主導(dǎo)地位，能夠顯著提升GDP的重化工業(yè)得到優(yōu)先發(fā)展，且多沿大江大河布局，一旦發(fā)生泄漏，就會(huì)造成嚴(yán)重的環(huán)境損害和生態(tài)災(zāi)難。2005年的吉林石化爆炸就是此例，導(dǎo)致松花江流域嚴(yán)重污染，不但造成哈爾濱全市停水，還因污染擴(kuò)散至俄羅斯而引發(fā)國(guó)際糾紛。工業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理還成為社會(huì)不穩(wěn)定的隱患。愈演愈烈的霧霾也是此例，如果產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得不到切實(shí)調(diào)整，通過(guò)應(yīng)急管理來(lái)治理霧霾只能是治標(biāo)不治本，“APEC藍(lán)”“閱兵藍(lán)”就只能是曇花一現(xiàn)。近些年來(lái)，由于公眾環(huán)境權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，因重化工業(yè)布局不合理而引發(fā)的“鄰避運(yùn)動(dòng)”時(shí)有發(fā)生，廈門(mén)PX事件、什邡鉬銅礦事件、啟東王子紙業(yè)污水排海工程事件都是此例。
第三個(gè)維度是社會(huì)維度，核心是階層結(jié)構(gòu)。階層結(jié)構(gòu)是收入、職業(yè)、學(xué)歷、城鄉(xiāng)等多種社會(huì)結(jié)構(gòu)的綜合體現(xiàn)。通常認(rèn)為，中間階層是社會(huì)的穩(wěn)定器。在宏觀層面，如果中間階層不夠壯大，一種后果是上層和底層直接沖突，造成明顯的社會(huì)斷裂，導(dǎo)致社會(huì)整合能力下降，容易誘發(fā)大規(guī)模的社會(huì)沖突；另一種后果則是底層過(guò)大，容易導(dǎo)致社會(huì)治安惡化，社會(huì)矛盾頻發(fā)。在微觀層面，如果中間階層不夠壯大，不同階層間的流動(dòng)渠道不暢通，極易引發(fā)社會(huì)沖突。在過(guò)去的三十年中，我們實(shí)現(xiàn)了從橫向的政治分層到縱向的社會(huì)分層的轉(zhuǎn)換，一方面階層結(jié)構(gòu)變得多元，這在一定程度上減少了多階層一致行動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面階層結(jié)構(gòu)也變得極化，這又加大了階層之間劇烈沖突的風(fēng)險(xiǎn)。近些年，群體性事件一直居高不下，在安徽池州、重慶萬(wàn)州等群體性事件中，表面看是行政執(zhí)法糾紛，背后則是階層沖突，圍觀者根據(jù)對(duì)自己階層地位的理解迅速分化、站隊(duì)；在廣州增城等群體性事件中，表面看是本地居民與外來(lái)務(wù)工人員的對(duì)立，本質(zhì)上也是階層沖突。
第四個(gè)維度是文化維度，核心是價(jià)值結(jié)構(gòu)。正如舍勒（Max Scheler）所言，價(jià)值結(jié)構(gòu)也存在轉(zhuǎn)型。在過(guò)去的三十年中，我們?cè)趦r(jià)值結(jié)構(gòu)上最大的變化就是集體主義價(jià)值觀的式微和個(gè)體主義價(jià)值觀的侵入，這使得我們不得不處于這樣三種狀態(tài)。一是價(jià)值模糊，我們沒(méi)有一致的價(jià)值觀，時(shí)而認(rèn)同集體主義價(jià)值觀，時(shí)而認(rèn)同個(gè)體主義價(jià)值觀，主要體現(xiàn)為行動(dòng)者個(gè)體的價(jià)值分裂；二是價(jià)值沖突，部分人仍然認(rèn)同集體主義價(jià)值觀，另一部分人認(rèn)同個(gè)體主義價(jià)值觀，這主要體現(xiàn)為行動(dòng)者之間的價(jià)值對(duì)立；三是價(jià)值誤讀，最典型的就是將個(gè)體主義錯(cuò)誤理解為個(gè)人主義，為個(gè)人自利而不顧一切。價(jià)值觀是社會(huì)行動(dòng)的內(nèi)在動(dòng)力，在人為災(zāi)難中，我們需要追溯犯罪行為背后的犯罪動(dòng)機(jī)。例如，在食品安全事件中，雖然事后的應(yīng)急管理可以通過(guò)嚴(yán)刑峻法來(lái)加強(qiáng)對(duì)犯罪分子的威懾，但價(jià)值觀層面的引導(dǎo)同樣也是十分重要的。另一個(gè)典型的例子則是反恐。2001年“9·11”事件之后，美國(guó)雖然通過(guò)發(fā)展國(guó)土安全體系加強(qiáng)了反恐能力，甚至通過(guò)戰(zhàn)爭(zhēng)的形式摧毀了基地組織，但不得不承認(rèn)的是，恐怖主義不僅沒(méi)有消失，反而在全球更加擴(kuò)散了。究其原因，還在于價(jià)值觀的結(jié)構(gòu)性沖突，這一點(diǎn)亨廷頓在《文明的沖突》中早有判斷。從這個(gè)角度看，全球反恐的根本勝利主要取決于伊斯蘭教對(duì)伊斯蘭極端主義的勝利。
這四個(gè)維度的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型相互影響，互相制約。例如，政治維度的治理轉(zhuǎn)型在很大程度上決定了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，二者又共同制約了階層結(jié)構(gòu)和價(jià)值結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。這些都是造成中國(guó)現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)的深層原因，我們?nèi)绻^(guò)度依賴應(yīng)急管理，雖然短期之內(nèi)能夠控制事態(tài)，但長(zhǎng)期必然導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的積累，導(dǎo)致應(yīng)急管理的最終失效。
結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的不確定性只能通過(guò)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型來(lái)消除。這些年雖然結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型總體滯后，但我們也已經(jīng)做了不少努力。例如，在治理結(jié)構(gòu)上，開(kāi)始推行“黨政同責(zé)”，確保風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與應(yīng)急管理的權(quán)責(zé)一致；進(jìn)行了大部制改革，在一定程度上減少了由于權(quán)責(zé)不清而造成的監(jiān)管責(zé)任不清。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，推行供給側(cè)改革，努力淘汰高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)，由重資產(chǎn)向輕資產(chǎn)轉(zhuǎn)變。在階層結(jié)構(gòu)上，推行新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)人的城市化。在價(jià)值結(jié)構(gòu)上，強(qiáng)力反腐使社會(huì)風(fēng)氣大為改善，我們?cè)趦r(jià)值觀上開(kāi)始回歸正軌。
通過(guò)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型來(lái)破解應(yīng)急悖論要特別重視結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型時(shí)機(jī)的協(xié)同性和邏輯的一致性。例如，進(jìn)京上訪本質(zhì)上是中央和地方關(guān)系的非預(yù)期后果，涉訴涉法上訪則是行政體系和司法體系的權(quán)力錯(cuò)位的結(jié)果。這些都不是僅通過(guò)社會(huì)體制改革能夠解決的問(wèn)題。這些既不是應(yīng)急管理能夠解決的問(wèn)題，也不是單一的社會(huì)管理改革就能解決的問(wèn)題。因此，化解社會(huì)矛盾既需要推進(jìn)階層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，壯大中間階層，在宏觀和微觀兩個(gè)層面減少階層之間的對(duì)立，也要推進(jìn)治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，優(yōu)化中央與地方關(guān)系，改革司法體系與行政體系之間的關(guān)系，重塑司法權(quán)威。只有這樣，我們才能推動(dòng)社會(huì)矛盾的源頭治理。(張海波）
